Права человека — высшая ценность

Не исключая в принципе установления для иностранных граждан и организаций дополнительных условий ведения предпринимательства, в том числе ограничений участия в хозяйственных обществах, Конституционный Суд Российской Федерации заметил в Определении от 5 июля 2011 года № 924-О-О, что такие ограничения во всяком случае должны быть конституционно обоснованными.

2. В деле нет доказательств того, что поименованные правоограничения обоснованы целями защиты конституционно значимых ценностей (объектов), а это делает их неоправданными в самих основаниях безотносительно даже к тому, насколько определенно и качественно они изложены в законе и пропорциональны ли они чему-нибудь.

Сокращение в объеме и содержании прав и свобод человека и гражданина, ограничение возможностей приобрести их, сохранить, использовать и получить по ним защиту – все это должно отвечать условиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой ограничить федеральным законом права и свободы можно в той лишь мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Правомерные ограничения прав и свобод имеют охранительный смысл и предназначены именно для защиты конституционных ценностей (объектов), так что даже положительную пользу за счет ограничения прав получать нельзя хотя бы потому, что "полезнее" прав человека ничего не может быть в российском конституционном правопорядке, где они имеют высшую ценность. Им нельзя предпочесть иное благо, публичный интерес во влиятельных настроениях и намерениях властей. Даже в пользу высокой гражданственности и культуры нельзя принудительно сократить, скажем, свободу вещания "русского шансона", и придется потерпеть даже токсически высокие дозы задушевности в образе удалого урки с горькой судьбою и мамой, что ждет напрасно, в бытописательных и духоподъемных изводах лесоповально-воровской и народно-пролетарской правды. В таких отправлениях свобода высказывания тоже пользуется конституционной защитой – не потому, что с нею произносят лишь верные мысли и правильные слова, а потому, что без нее нет конституционного строя и гражданина. Если позволить властям определять содержание развлекательного, просветительского, иного вещания или круг допущенных к этому лиц с правом удалять из него "сомнительных", например, иностранцев и бипатридов, то появится цензура, контроль над умами и мнениями вопреки предписаниям и запретам статьи 29 Конституции Российской Федерации.

3. Защита конституционных ценностей возможна как таковая лишь в паре с опасностью, т.е. в упреждение угроз и рисков на перспективу либо в ретроактивном исполнении – в ответ на причиняемый или причиненный вред, который нужно снизить, пресечь, возместить, может быть, с наказанием виновных. Следовательно, угрозу охраняемым ценностям и нужно выяснять в первую очередь.

Если угроза и опасность не самоочевидны, их нужно установить и доказать в конституционном судопроизводстве, причем в реально существующих опасностях, в действительных источниках риска. Иначе ограничения прав и свобод, не обусловленные целями и потребностями соответствующей защиты, изначально выйдут за допустимые конституционные рамки.

Сторона, принявшая оспариваемый законодательный акт, получила в заседании по делу вопрос с предложением сообщить общеизвестные факты или известные ей неочевидные обстоятельства, которые бы доказывали реальное существование угроз конституционным ценностям, в защиту которых установлены правоограничения. От Государственной Думы Федерального Собрания ничего по этому поводу не сообщили.

Представитель Совета Федерации, отвечая на тот же вопрос, просил приобщить к материалам дела справку (информацию) о практике применения Федерального закона от 14 октября 2014 года № 305-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации", поступившую за № 3.1-47/4709 4 декабря 2017 года от Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству в Совет Палаты. Из нее следует, что за три года после принятия закона № 305-ФЗ (2 года после его вступления в силу) с российского медийного рынка в тысячах случаев ушли или сократили участие в капиталах и редакциях СМИ финские, голландские, немецкие, британские и другие участники; свои медийные активы гламурно-развлекательного, музыкального, делового, просветительского профиля они продали российским лицам (гражданам, из которых едва ли все были налоговыми резидентами, и юридическим лицам с узнаваемыми, как правило, иностранными наименованиями); часть СМИ перестала существовать.

Информация эта доказывает лишь то, что доступ к медийной свободе реально был ограничен и что ограничения сократили круг пользователей корпоративными в том числе правами; что под них попала такая категория субъектов, которую, судя по материалам дела, никто доказательно не уличил в коллективном и опасном противоправном поведении. Информация Совета Федерации характеризует бывших и уцелевших иностранных участников российских СМИ, скорее, как образцово-законопослушную категорию субъектов, которые практически без нарушений исполнили в срок российский закон, несмотря на его резкое с ним несогласие многих интересантов.

Материалы законодательных работ (пояснительная записка к проекту № 305-ФЗ) лаконичны и, возможно, подразумевают некие угрозы, но выражают по этому поводу лишь влиятельное мнение и не доказывают реальной опасности конституционным ценностям.

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации не могла участвовать в обосновании спорных правоограничений, поскольку утверждена была двумя годами позже принятого законодательного решения (Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 года № 646). К тому же в ней ничто не предрешает специального вывода об угрозе российскому вещанию от иностранного участия, включая участие в нем бипатридов.

Остается заключить, что в материалах дела нет уверенных доказательств соответствующих угроз и, следовательно, не установлены конституционные основания оспариваемых правоограничений. Их, может быть, где-то и можно найти, но Конституционный Суд не обязан заменять сторону в обосновании спорного законодательного решения.

4. Предположим, однако, в порядке презумпции, что законодательная власть, верная конституционным свободам, вправе использовать дискрецию в оценке обстоятельств, а это позволяет ей полагаться на свои опасения и определять риски на опережение, т.е. несколько раньше, чем они себя выкажут в чем-то вполне доказуемом. У демократической власти нельзя отнять право решать, что учесть среди угроз, чем пренебречь в рисках и в чем ошибиться, пусть даже с издержками, которые тоже нужно допустить, поскольку без них не бывает конституционного народовластия и они сопровождают электоральные, законодательные, экономические, финансовые, управленческие и прочие решения.

Но, во-первых, если опасения среди властей и граждан так настоятельны, что без их реализации и жертв не обойтись, то ради этого не обязательно задевать именно права и свободы. Есть оборона, международная обстановка, силовые ведомства, пропаганда и еще многое, где можно действовать рискованно, грозно, расточительно и неэффективно, но без вторжения в конституционные свободы. Властям это чревато просто электоральными потерями среди избирателей, которые к тому же, с вероятностью, многое простят, зато такие решения не попадут под спор в конституционном правосудии. Во-вторых, если все же правоограничениям быть, то предполагаемые и не вполне очевидные поначалу угрозы должны объективно себя доказать хотя бы впоследствии. Иначе остается лишь констатировать законодательную ошибку, которая должна быть исправлена.

Законодательные решения, которые приводят к изъятиям в правах, мало обосновать лишь опасениями, – эти эмоциональные состояния можно уважать с тем, однако, что никто не обязан в них участвовать и тем более получать на их основании ограничения в правах. Даже если фобию или панику переживают искренне, то при всем к ним сочувствии сами по себе эти настроения не создают целей защиты конституционных ценностей в том значении, в каком это позволяло бы ограничивать права и свободы. Права и свободы человека и гражданина стали бы беззащитными, если бы часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации позволяла трактовать как охранительную цель одно лишь субъективное намерение, мотивированное беспокойным предчувствием, которое несложно распознать или присочинить по любому случаю.

Объективная угроза и реальная опасность конституционно охраняемым ценностям – это необходимое условие в обосновании правоограничений. Действительность рисков или реальность причиняемого вреда должна быть доказана, когда правоограничения поставлены под сомнение в конституционном судопроизводстве. И чтобы доказывание стало возможным, ее для начала нужно хотя бы назвать, а этого в деле не было, и остается лишь гадать, в каких признаках предполагаемая угроза существует.

5. Не может быть признаком угрозы конституционно значимым ценностям само по себе иностранное происхождение лиц, капиталов, идей и т.п. Кого-то такое присутствие, разумеется, беспокоит, и с какими-то настроениями трудно его примирить, но в конституционном правопорядке этого рода мотивы не могут быть основанием законодательных решений, особенно с правоограничительным эффектом. Многонациональный народ Российской Федерации принимал свою Конституцию, сознавая себя частью мирового сообщества, как это следует из ее Преамбулы.

Участие в этом сообществе невозможно без противоречий, конфликтов и прочих издержек, как и во внутренней национальной жизни. Так, аналитик Brookings Institution Дж. Шапиро акцентирует "единство западного лагеря" и "трансатлантическую солидарность", которая "всякий раз инстинктивно усиливается, когда Россия становится агрессивной", а британский публицист Эдвард Лукаш рассуждает о военной миссии в сдерживании России на Востоке Европы. Но не бывает стран, о которых отзывались бы лишь благосклонно и не говорили бы ничего беспокойного и неприязненного, особенно когда государство так влиятельно. Это, однако, не основание и даже не повод считать чужеродной международную среду, в которой только и возможна жизнь конституционной нации цивилизованных людей. Ведь и в самом государстве далеко не всегда все складывается хорошо, и случается, что собственные власти приносят вред, соизмеримый с бедствиями войны, как, например, насильственная коллективизация, когда в мирное время за 1932-1933 годы погибло от голода около 7 миллионов человек. Вменяя эти деяния советской власти, Государственная Дума Федерального Собрания не призывает, однако, граждан отгородиться от властей и не иметь с ними дела; она не отрицает национальную государственность в принятом ею Заявлении "Памяти жертв голода 30-х годов на территории СССР" (постановление от 2 апреля 2008 года № 262-5 ГД).

В изоляции от мира с недоверием ко всему иностранному многонациональный народ Российской Федерации лишил бы смысла свои же стремления обеспечить благополучие и процветание России из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, как он обещал в Преамбуле Конституции. Благополучие России связано с ее интеграцией и участием в международном экономическом сотрудничестве при соблюдении, защите прав человека и создании условий их реализации, что следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2012 года № 17-П. Конституционный Суд Российской Федерации утверждает, что Россия "не мыслит себя вне мирового сообщества" и, например, иностранное финансирование некоммерческих организаций "не ставит под сомнение их лояльность государству", а иное противоречило бы конституционному режиму поддержания доверия и положениям части первой статьи 21 Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство охранять достоинство личности и не позволяет его умалять; что даже статус "организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает негативной оценки" или "отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности" и "не может восприниматься как проявление недоверия или желания их дискредитировать"; что иностранный вид на жительство не умаляет гражданина в правах и не дает оснований отказать ему в праве быть членом избирательной (территориальной) комиссии (постановления от 8 апреля 2014 года № 10-П и от 22 июня 2010 года № 14-П). Ксенофобия – старый и стойкий рефлекс, который, однако, скорее вводит в заблуждение, чем ориентирует в реальных рисках. С ним легко поверить, например, в План Даллеса, который сочинили свои же писатели, или в Сионские протоколы, чтобы всего потом бояться и во всем винить иностранцев.

В российском конституционном строе такую мотивацию нельзя класть в основание законодательных решений, а потому остается необходимым обосновать установленные законом правоограничения действительными целями защиты конституционных ценностей, которым угрожают реальные и доказуемые опасности.

Конституционный Суд РФ